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第五章 市长来了 二、管理难破题探讨 (第2/3页)
种模式是‘水上交警’与海事各司其职，共同管理。‘水上交警’负责对涉及水上交通安全的单位、个人进行管理，依据《中华人民共和国治安处罚法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，对违法行为当事人进行处罚。海事机关则负责证书证照的办理，船员的培训、考试等业务工作。也就是说，海事机关负责把控船舶、船员的准入关，‘水上交警’负责监督水上交通安全秩序。‘水上交警’与海事实行‘一门两牌，合署办公’，同属一个工作体系。”
“那第二种模式是什么样的呢？”季副市长继续追问道。
“第二种模式是以‘水上交警’取代封闭水域的海事机构。将海事机构的人员和职责全部移交给公安机关，就像道路交警取代车辆监理那样。‘水上交警’取代海事机构后，业务上接受封闭水域上一级海事机构的领导。第三种模式是将目前乡镇政府的船舶安全管理责任，分解一部分到乡镇船舶所在地的公安派出所。由派出所负责落实安全委以及海事机构对该水域的管理、整治意见，对水上交通安全秩序进行监督管理，并将该水域的秩序状况与派出所的工作考评挂钩。海事机构负责证书证照的办理，并对派出所的水上交通安全管理工作进行业务指导。由于公安部门拥有人身强制权、当场盘问权、检查权和留置盘问等行政强制权，所以在管理水上交通安全时，会显得非常有力。海事机关以往面临的调查难、送达难、执行难、现场管理难等问题，交给‘水上交警’解决，就会变得相对容易。事故隐患从发现到根除，所需时间也会大幅缩短，重特大水上交通事故隐患在封闭水域就能从根本上得到消除。只要我们本着对人民生命财产安全高度负责的态度，摒弃本位主义观念，上述管理模式在封闭水域应该是比较容易实施的。”季元滔滔不绝地说着，这是他多年工作的深刻感悟，也是他心中的理想管理模式。
“他说的是即时发现隐患、即时处理的问题！如果改变这一管理体制，船舶安全隐患肯定会减少，各级领导也能更加放心。”安全监督局王局长插话说。
“你想得倒简单，这机构是说变就能变的吗？我们山水市哪有这个能力开这个先河呀！”季副市长无奈地叹气道。
“季市长，我们现在的管理体制确实与实际工作要求不相适应。我们平时的工作主要是靠教育和严防死守，对违章行为下达处罚文书，可所有处罚如果不通过法院，根本无法落实。对那些船主来说，执行不了的文书就跟废纸没什么两样。比如说，我们发现一艘超员两倍的船舶，按规定必须让其减员，并下达《海事处罚通知书》和《滞留船舶通知书》。但如果船主不减员、不停船、不配合，我们也毫无办法。只能按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定程序，先下达《违章处罚通知书》，3天后再下达《违章处罚决定书》，60天内船主有对处罚提出复议的权利，只有等60天后船主不复议，我们才能申请法院强制执行。这一套程序下来，最少也要70多天。试想一下，这么严重的违章行为，如果不及时采取强制措施，船舶在航行途中随时都有可能发生船翻人亡的重大事故。70多天的处罚时间，还只是理论上的最短时间，在这70多天里，该发生的事情早就发生了。我们经常为了一宗处罚，要跑法院三五次，时间长达半年。现在重特大事故实行行政倒追两级责任，您不是经常说，一想到水上交通安全，就如履薄冰、如临深渊吗？在安全问题上，市领导最容易受到责任追究的就是水上交通。您也经常千叮咛万嘱咐我们，万一发生事故，谁来承担这个责任！现在不是提倡与时俱进、创新思维吗？不妨尝试一下，看看隐患是否会减少。”季元情绪有些激动，声音微微颤抖地说道。
“不管文书是不是废纸，不管程序多复杂、耗时多久，该说的话要说，该记录的要记录，该下达的文书要下达。你们把工作做到位了，话说清楚了，万一发生事故，也能有个交代！”章局长没好气地说。
章局长接着又说：“这项工作交出去也好，我们每年不仅要投入大量资金用于管理，还要时刻提心吊胆，生怕出事故。我们山水市的水上交通安全管理，既困难重重，责任又重大，比修路、收费工作难多了。修路修了多少，收费收了多少，大家都能看得见、摸得着。可这安全工作，只有出了事才会引起大家关注。如果不出事，就算你做了再多工作，别人也看不到。年终总结时，往往用一句‘没有发生事故’就一笔带过了。在一些人眼里，没有出事是再正常不过的事情。总之，这工作吃力不讨好！”
“季元说的管理体制问题，我觉得值得深入探讨。近年来，国家对安全工作越来越重视，我们山水市把水上交通安全工作划转到公安部门管理，确实对工作有利。我到下面调研时，一些乡镇（办）人民政府的领导也多次反映，船舶安全管理工作太难做。什么责任都往他们身上推，市政府的责任书他们又不敢不签，可签了带回去又很难落实。乡镇（办）人民政府不是专门的执法主体，又没有专业的管理人员。一个分管安全生产的副乡（镇）长，一般很难请得动公安干警。所以，管理起来确实困难重重，像船舶超员这种问题，必须即时发现、即时处理。没有强硬手段，根本行不通。要是按照季元说的程序去处罚，文书可能还没下完，法官还没进入程序，事故就可能已经发生了，到那时，就只能等着被追究责任了。省安全监督局、交通厅、监察厅最近下发了《船舶安全责任制落实的意见》，主要是要求县（市）、乡（镇）人民政府加强船舶安全管理，进一步明确了‘县（市）、乡（镇）人民政府两级负责，乡（镇）人民政府直接管理’。船舶安全管理责任，这儿有、那儿也有，只怕到时候谁都有责任，可谁都没真正尽到责任。我认为，就船舶安全而言，对乡（镇）人民政府寄予的期望越高，将来可能失望就越大。划转职能后，公安可以即时采取措施，隐患能够即时消除。乡镇压力小了，我们的压力和责任也能相应减轻。”安监局王局长发表了自己的看法。
水城镇镇长海阳满脸愁容，急切地说道：“乡镇政府的工作实在是举步维艰啊！就拿这乡镇船舶安全管理来说，我每日提心吊胆，一刻都不敢松懈。海事处的同志对我镇的白镇长说有个地方26米宽的河沟翻船死亡了26人，水城的水面宽达三十多平方公路，船舶数量在全市首屈一指，管理难度极大，责任更是重如泰山。一旦发生重大事故，我这么多年的心血可就全付诸东流了。前不久，季元到我们镇传达省海事局的意见，说省里暗访时发现我镇船舶超载，原本要在全省范围内通报批评，多亏季元极力周旋，说了无数好话，才让我们逃过这一劫。要是真被通报了，那肯定会严重损害您的形象。季元还说省局要求我们乡镇对每一艘超员船舶的减载工作严格把关，季市长，您也曾在乡镇任职，您最清楚我们的处境。我们既没有执法手段，也缺乏资金支持，更没有额外的编制，却承担着沉甸甸的责任，没有解决问题的办法和权力，您说我们该如何落实这项任务呢？恳请您体谅乡镇的难处，适当减轻我们的责任，就像王局长和季元刚才提议的那样，将部分责任移交给公安局。这样一来，即便出了事故，乡镇虽然仍有责任，但公安机关管理力度更强，发生事故的可能性也会相应降低。”
季副市长神情凝重，认真听完后，正色道：“这次调研，让我对库区渡运安全有了一个新的认识。之前，我没有想到我们库区渡运安全从船渡工到管理等等环节的基础条件有这么差，导致存在的安全隐患有这么多。这么多年来，季元一班人扎根库区、深入库区做了大量的工作，才换来了渡运平安的好成绩，实在是了不起。刚才就水上交通安全管理工作进行了一系列的探讨，可以说探讨的面比较广，同志们都提出了很好的建议和看法。特别是季元站在专业的角度提出了职能划转的想法。划转职能这件事，从工作层面和保障群众安全的角度来看，无疑是一件好事。不过，我们山水市人大和政府恐怕难以独自决定，这个问题我们带回去，向市委、人大、政府详细汇报。但无论如何，水上交通安全工作绝不能有丝毫马虎。尤其是船舶搭载学生的超员问题，必须尽快想出切实可行的解决办法，对于那些屡教不改、经常违章的业主，要依法严惩，绝不姑息。人命关天，学生是我们的未来，绝不能为了少数人的利益而牺牲大家的安全。王局长，你们要加强与公安局的沟通协调，要求公安机关积极配合，加大水上交通安全整治力度，务必将所有安全隐患整改到位，重点码头要安排公安人员值班，确保万无一失。”
王局长接着补充道：“目前水路运输经济效益极为低下，船舶安全条件差，安全隐患层出不穷。一是乡镇人民政府责任落实不到位，全市22个乡镇办，仅有4个乡镇办事处按照市政府责任书要求，与下属单位签订了责任书，其余18个乡镇办事处均未落实。二是部分水域仍存在大量无证船舶。三是超载超员运输现象较为普遍。四是船舶救生、消防设备严重不足，船主和广大乘客的安全意识淡薄。五是海事处监管经费匮乏，导致监管工作难以有效开展。”
季市长听后，神色愈发严峻，郑重说道：“我会专门就水上交通安全情况向市委常委会主要领导汇报。水上交通一旦发生事故，山水市在政治和经济上都将遭受重创，后果不堪设想，我们丝毫马虎不得，要算好‘政治帐’和‘经济帐’。”随即，季市长针对上述五类问题提出了明确要求：“一是由市监察局、安监局牵头成立调查组，对安全责任未落实的乡（镇）、办事处展开检查，对于隐患严重的地区，要与乡镇办领导进行严肃谈话，真正把安全与政绩挂钩，水上交通安全也要在安全考核上有一定的分值。
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种模式是‘水上交警’与海事各司其职，共同管理。‘水上交警’负责对涉及水上交通安全的单位、个人进行管理，依据《中华人民共和国治安处罚法》《中华人民共和国内河交通安全管理条例》，对违法行为当事人进行处罚。海事机关则负责证书证照的办理，船员的培训、考试等业务工作。也就是说，海事机关负责把控船舶、船员的准入关，‘水上交警’负责监督水上交通安全秩序。‘水上交警’与海事实行‘一门两牌，合署办公’，同属一个工作体系。”
“那第二种模式是什么样的呢？”季副市长继续追问道。
“第二种模式是以‘水上交警’取代封闭水域的海事机构。将海事机构的人员和职责全部移交给公安机关，就像道路交警取代车辆监理那样。‘水上交警’取代海事机构后，业务上接受封闭水域上一级海事机构的领导。第三种模式是将目前乡镇政府的船舶安全管理责任，分解一部分到乡镇船舶所在地的公安派出所。由派出所负责落实安全委以及海事机构对该水域的管理、整治意见，对水上交通安全秩序进行监督管理，并将该水域的秩序状况与派出所的工作考评挂钩。海事机构负责证书证照的办理，并对派出所的水上交通安全管理工作进行业务指导。由于公安部门拥有人身强制权、当场盘问权、检查权和留置盘问等行政强制权，所以在管理水上交通安全时，会显得非常有力。海事机关以往面临的调查难、送达难、执行难、现场管理难等问题，交给‘水上交警’解决，就会变得相对容易。事故隐患从发现到根除，所需时间也会大幅缩短，重特大水上交通事故隐患在封闭水域就能从根本上得到消除。只要我们本着对人民生命财产安全高度负责的态度，摒弃本位主义观念，上述管理模式在封闭水域应该是比较容易实施的。”季元滔滔不绝地说着，这是他多年工作的深刻感悟，也是他心中的理想管理模式。
“他说的是即时发现隐患、即时处理的问题！如果改变这一管理体制，船舶安全隐患肯定会减少，各级领导也能更加放心。”安全监督局王局长插话说。
“你想得倒简单，这机构是说变就能变的吗？我们山水市哪有这个能力开这个先河呀！”季副市长无奈地叹气道。
“季市长，我们现在的管理体制确实与实际工作要求不相适应。我们平时的工作主要是靠教育和严防死守，对违章行为下达处罚文书，可所有处罚如果不通过法院，根本无法落实。对那些船主来说，执行不了的文书就跟废纸没什么两样。比如说，我们发现一艘超员两倍的船舶，按规定必须让其减员，并下达《海事处罚通知书》和《滞留船舶通知书》。但如果船主不减员、不停船、不配合，我们也毫无办法。只能按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定程序，先下达《违章处罚通知书》，3天后再下达《违章处罚决定书》，60天内船主有对处罚提出复议的权利，只有等60天后船主不复议，我们才能申请法院强制执行。这一套程序下来，最少也要70多天。试想一下，这么严重的违章行为，如果不及时采取强制措施，船舶在航行途中随时都有可能发生船翻人亡的重大事故。70多天的处罚时间，还只是理论上的最短时间，在这70多天里，该发生的事情早就发生了。我们经常为了一宗处罚，要跑法院三五次，时间长达半年。现在重特大事故实行行政倒追两级责任，您不是经常说，一想到水上交通安全，就如履薄冰、如临深渊吗？在安全问题上，市领导最容易受到责任追究的就是水上交通。您也经常千叮咛万嘱咐我们，万一发生事故，谁来承担这个责任！现在不是提倡与时俱进、创新思维吗？不妨尝试一下，看看隐患是否会减少。”季元情绪有些激动，声音微微颤抖地说道。
“不管文书是不是废纸，不管程序多复杂、耗时多久，该说的话要说，该记录的要记录，该下达的文书要下达。你们把工作做到位了，话说清楚了，万一发生事故，也能有个交代！”章局长没好气地说。
章局长接着又说：“这项工作交出去也好，我们每年不仅要投入大量资金用于管理，还要时刻提心吊胆，生怕出事故。我们山水市的水上交通安全管理，既困难重重，责任又重大，比修路、收费工作难多了。修路修了多少，收费收了多少，大家都能看得见、摸得着。可这安全工作，只有出了事才会引起大家关注。如果不出事，就算你做了再多工作，别人也看不到。年终总结时，往往用一句‘没有发生事故’就一笔带过了。在一些人眼里，没有出事是再正常不过的事情。总之，这工作吃力不讨好！”
“季元说的管理体制问题，我觉得值得深入探讨。近年来，国家对安全工作越来越重视，我们山水市把水上交通安全工作划转到公安部门管理，确实对工作有利。我到下面调研时，一些乡镇（办）人民政府的领导也多次反映，船舶安全管理工作太难做。什么责任都往他们身上推，市政府的责任书他们又不敢不签，可签了带回去又很难落实。乡镇（办）人民政府不是专门的执法主体，又没有专业的管理人员。一个分管安全生产的副乡（镇）长，一般很难请得动公安干警。所以，管理起来确实困难重重，像船舶超员这种问题，必须即时发现、即时处理。没有强硬手段，根本行不通。要是按照季元说的程序去处罚，文书可能还没下完，法官还没进入程序，事故就可能已经发生了，到那时，就只能等着被追究责任了。省安全监督局、交通厅、监察厅最近下发了《船舶安全责任制落实的意见》，主要是要求县（市）、乡（镇）人民政府加强船舶安全管理，进一步明确了‘县（市）、乡（镇）人民政府两级负责，乡（镇）人民政府直接管理’。船舶安全管理责任，这儿有、那儿也有，只怕到时候谁都有责任，可谁都没真正尽到责任。我认为，就船舶安全而言，对乡（镇）人民政府寄予的期望越高，将来可能失望就越大。划转职能后，公安可以即时采取措施，隐患能够即时消除。乡镇压力小了，我们的压力和责任也能相应减轻。”安监局王局长发表了自己的看法。
水城镇镇长海阳满脸愁容，急切地说道：“乡镇政府的工作实在是举步维艰啊！就拿这乡镇船舶安全管理来说，我每日提心吊胆，一刻都不敢松懈。海事处的同志对我镇的白镇长说有个地方26米宽的河沟翻船死亡了26人，水城的水面宽达三十多平方公路，船舶数量在全市首屈一指，管理难度极大，责任更是重如泰山。一旦发生重大事故，我这么多年的心血可就全付诸东流了。前不久，季元到我们镇传达省海事局的意见，说省里暗访时发现我镇船舶超载，原本要在全省范围内通报批评，多亏季元极力周旋，说了无数好话，才让我们逃过这一劫。要是真被通报了，那肯定会严重损害您的形象。季元还说省局要求我们乡镇对每一艘超员船舶的减载工作严格把关，季市长，您也曾在乡镇任职，您最清楚我们的处境。我们既没有执法手段，也缺乏资金支持，更没有额外的编制，却承担着沉甸甸的责任，没有解决问题的办法和权力，您说我们该如何落实这项任务呢？恳请您体谅乡镇的难处，适当减轻我们的责任，就像王局长和季元刚才提议的那样，将部分责任移交给公安局。这样一来，即便出了事故，乡镇虽然仍有责任，但公安机关管理力度更强，发生事故的可能性也会相应降低。”
季副市长神情凝重，认真听完后，正色道：“这次调研，让我对库区渡运安全有了一个新的认识。之前，我没有想到我们库区渡运安全从船渡工到管理等等环节的基础条件有这么差，导致存在的安全隐患有这么多。这么多年来，季元一班人扎根库区、深入库区做了大量的工作，才换来了渡运平安的好成绩，实在是了不起。刚才就水上交通安全管理工作进行了一系列的探讨，可以说探讨的面比较广，同志们都提出了很好的建议和看法。特别是季元站在专业的角度提出了职能划转的想法。划转职能这件事，从工作层面和保障群众安全的角度来看，无疑是一件好事。不过，我们山水市人大和政府恐怕难以独自决定，这个问题我们带回去，向市委、人大、政府详细汇报。但无论如何，水上交通安全工作绝不能有丝毫马虎。尤其是船舶搭载学生的超员问题，必须尽快想出切实可行的解决办法，对于那些屡教不改、经常违章的业主，要依法严惩，绝不姑息。人命关天，学生是我们的未来，绝不能为了少数人的利益而牺牲大家的安全。王局长，你们要加强与公安局的沟通协调，要求公安机关积极配合，加大水上交通安全整治力度，务必将所有安全隐患整改到位，重点码头要安排公安人员值班，确保万无一失。”
王局长接着补充道：“目前水路运输经济效益极为低下，船舶安全条件差，安全隐患层出不穷。一是乡镇人民政府责任落实不到位，全市22个乡镇办，仅有4个乡镇办事处按照市政府责任书要求，与下属单位签订了责任书，其余18个乡镇办事处均未落实。二是部分水域仍存在大量无证船舶。三是超载超员运输现象较为普遍。四是船舶救生、消防设备严重不足，船主和广大乘客的安全意识淡薄。五是海事处监管经费匮乏，导致监管工作难以有效开展。”
季市长听后，神色愈发严峻，郑重说道：“我会专门就水上交通安全情况向市委常委会主要领导汇报。水上交通一旦发生事故，山水市在政治和经济上都将遭受重创，后果不堪设想，我们丝毫马虎不得，要算好‘政治帐’和‘经济帐’。”随即，季市长针对上述五类问题提出了明确要求：“一是由市监察局、安监局牵头成立调查组，对安全责任未落实的乡（镇）、办事处展开检查，对于隐患严重的地区，要与乡镇办领导进行严肃谈话，真正把安全与政绩挂钩，水上交通安全也要在安全考核上有一定的分值。
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